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김영란법

이헌 변호사(시민과 함께하는 변호사들, 홍익법무법인 구성원변호사)

1. 법안 배경/이유

‘김영란법’이라고 불리우는 「부정청탁 및 금품 등 수수 금지에 관한 법률」이 재석의원 247명 가운데 찬성 226표, 반대 4표, 기권 17표의 압도적인 표결로 국회를 통과하였다. 이 법은 2013년 8월 제출된 정부법안인 「부정청탁 금지 및 공직자의 이해충돌 방지법」에 유사한 내용인 3건의 의원입법안에서 공직자의 이행충돌방지 조항을 삭제하여 정무위원회안으로 제안된 것이다.

이 법의 제안이유는 아래와 같다.

“최근 지속적으로 발생하고 있는 공직자의 부패․비리 사건으로 인해 공직에 대한 신뢰 및 공직자의 청렴성이 위기 상황에 직면해 있으며, 이는 공정사회 및 선진 일류국가로의 진입을 막는 최대 장애요인으로 작용하고 있으나, 이를 효과적으로 규제하기 위한 제도적 장치가 미비한 상태인 바,

이에 공직자등의 공정한 직무수행을 저해하는 부정청탁의 관행을 근절하고, 공직자등의 금품등의 수수행위를 직무관련성 또는 대가성이 없는 경우에도 제재가 가능하도록 하여 공직자등의 공정한 직무수행을 보장하고 공공기관에 대한 국민의 신뢰를 확보하려는 것임“

위에서 진하게 밑줄친 ‘공직자’는 일반적 의미에서 공무원을 말하고, ‘공직자등’은 사립학교 교원과 임직원, 언론자의 대표자와 그 임직원도 포함하는 의미로서, ‘공공기관’은 행정기관 이외에도 사학법인, 언론사도 포함하는 의미이다.

2. 법안의 내용

김영란법의 법 적용 대상에는 공직자는 물론 언론인과 사립학교 교원과 임직원 등 관계자까지 포함되었고, 그 내용에서 공직자가 자신 또는 가족, 친족 등과 이해관계가 있는 직무를 수행하지 못하게 하는 등의 이해방지 조항은 삭제되었다.

이 법은 그 대가성이나 직무관련성 여부를 불문하고 이들이 100만원을 초과하는 금품을 받으면 3년 이하의 징역이나 3000만원 이하의 벌금형에 처하도록 규정하고 있다. 100만원 미만의 소액을 받더라도 같은 사람에게서 수차례에 걸쳐 연간 300만원을 초과해서 받는 경우에도 동일하게 형사처벌된다. 과거 '벤츠 여검사', '그랜저 검사' 사건처럼 스폰서 형식으로 금품을 받아도 직무관련성이나 대가성이 인정되지 않으면 뇌물죄로 처벌할 수 없었던 전례를 감안한 것이다. 100만원 이하 금품을 받은 때에도 직무관련성이 있으면 받은 액수의 2~5배의 과태료가 부과된다.

또 공직자 등의 '배우자'가 금품을 받은 경우 직무관련성이 있는데도 자진 신고하지 않으면 공직자가 처벌받는다. 공직자 등의 '가족' 범위가 형제자매를 아우르는 '민법상 가족'에서 '배우자'로 한정됨에 따라 법 적용 대상은 당초 1800만명에서 360만명 안팎이 될 것으로 보인다. 과태료 부과 기관은 국민권익위원회에서 법원으로 변경돼 통과됐다. 이 법은 공포 후 1년 6개월의 경과기간을 거쳐 내년 9월부터 시행될 예정이다.

3. 평가(위헌론)

필자는 국민권익위원회가 개최한 공직자 부패방지에 관한 공개토론회에 두차례 토론자로 참석하였고, 그 중 2012년 참석한 공개토론회는 나중에 ‘김영란법’이라 불리우는 「부정청탁 금지 및 공직자의 이해충돌 방지법」의 입법에 관한 공개토론회이었다. 당시 “공직비리(권력부패)에 대해 새 제도의 도입에 대한 소모적인 논쟁 보다는 우리 사회의 신뢰와 소통 및 통합의 문제를 해소하고, 현행 제도 하에서 사정기관이 본래의 역할을 수행할 수 있도록 하는 것이 현실적인 최선의 대책이다”라고 주장하였다.

그런데 국회는 기존의 이해충돌방지 조항을 삭제하면서 법 제목을 「부정청탁 및 금품 등 수수 금지에 관한 법률」로 변경하였고, 언론인과 사립학교 임직원을 그 대상에 포함시키고 금품수수의 대상을 친족에서 배우자로 축소하는 내용의 입법을 통과시켰다. 이에 대해 공직사회 부패를 규제하려는 입법은 환영하지만 언론인 등을 포함한 것은 위헌의 소지가 있다거나, ‘부정한 청탁 조항의 명확성 원칙 위반, 신고조항의 양심의 자유 침해’ 등에 관한 위헌론이 제기되었다. 대한변협은 공포되지 아니한 김영란법에 대해 즉각 헌법소원을 제기하였다.

헌법 제7조에서 공무원(공직자)은 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에 대하여 책임지도록 규정되어 있어 일반인에 비해 그 기본권에 특별한 제한이 있게 된다. 그러나 공직자도 아닌 언론인과 사학관계자에 대해 공공성 등을 이유로 공직자와 동일하게 특별한 제한을 할 수는 없을 것이다. 이 법은 동일하지 아니한 공직자와 언론인 등을 동일하게 규율하여 ‘같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 한다‘는 헌법상 평등의 원리에 반한다고 할 것이다.

이 법의 규율대상인 언론인과 사립학교 임원․교직원은 논할 여지도 없고, 사립학교 교원의 경우에도 공직자와 같이 국민을 위한 봉사자라는 지위는 유사하다고 할 것이지만 동일하다고 볼 수 없다. 특히 교육의 정치적 중립과 교원의 학습권이라는 더 우월한 가치에서 사립학교 교원을 공직자와 함께 제재하는 것은 역시 위헌의 소지가 있다고 아니할 수 없다. 또한 언론인이나 사립학교 관계자를 이 법에 포함하여 규율대상으로 할 경우 민주국가에서 제일 중요한 취재의 자유 등 언론의 자유를 위축하게 하는 영향을 주게 되고, 사립학교의 경우에는 사학의 자유 및 교육의 정치적 중립에도 나쁜 영향을 주며, 교원의 경우에는 학생에 대한 학습권에 침해를 받을 수 있게 된다.

더욱이 사이비기자나 돈봉투 선생과 같이 공무원이 아닌 일반인으로서 언론인과 사립학교 관계자는 부정청탁을 받고 금품을 수수하는 행위에 대해 형법 제357조의 배임수재죄 등 관계법률에 의해 처벌하도록 하고 있고, 또 직장 내에서 엄중하게 징계 등의 제재를 받게 된다. 또 사학비리에 대해서는 사립학교법에 의한 정상화방안 등의 제재가 있게 된다.

이 법의 규율대상에 언론인 등이 포함된 것은 그들의 직무가 공공성을 지니고 있거나, 사학 교원의 경우에는 국가의 보조금을 받는다는 등의 사유이지만, 이들보다 더 공공성을 가지는 시민단체, 변호사, 의사 등을 대상으로 규율하지 아니한 데에 대한 형평성의 문제도 제기된다. 또 이들이 국가로부터 보조금을 받는다고 하여 직접 급여를 받는 공직자와 같이 규율되어야 할 특별한 권력관계에 놓이게 된다고 보기는 어렵다고 할 것이다.

이 법의 입법에 관한 국회 검토보고에서도 언론인 등 민간영역에 대한 과도한 제한으로 위헌소지가 있다고 지적하고 있다. 또 해외 입법사례에서도 공직자의 직무관련성이 없는 금품 수수에 대해 형사처벌하는 국가는 찾아보기 힘들고, 언론인 등을 공직자와 함께 처벌하는 사례는 언급 조차 없다. 결국 이 법은 우리나라가 공직사회는 물론, 언론계, 학계가 부패로 만연되어 청산하지 않으면 아니될 부패공화국이라는 사실을 세계만방에 알리는 부끄러운 입법이 아닐 수 없다.

부패한 공직자는 물론이고 부패한 언론인과 사학관계자가 이 땅에서 사라져야 한다는 데에는 어느 누구도 공감하지 않을 수 없으나, 이번 김영란법과 같이 헌법의 원리에 위배하여 언론인 등을 규율하는 위헌적 과잉입법은 지양되어야 한다. 이에 이번 입법에 관해 국회의원을 포함한 공직자에게 더욱 강화된 청렴의무가 너무나 부담스러워 언론인 등도 함께 규율하고 언론의 반대 여론으로 그 입법을 저지하려고 하였다는 주장과 함께, 국회의원들이 언론인 등에 대한 평소의 증오감을 드러내 '같이 죽자' 식의 물귀신 작전이나 다름없는 모습을 보여주고 있어 매우 볼썽사납다는 주장도 제기된다.

게다가 김영란 전 국민권익위원장은 이 법의 입법취지가 변질된 데에 대하여 비판적인 입장이라고 알려졌고, 또 이 법을 주도한 의원들도 거센 위헌 주장에 대해 “이 법이 유례없는 포괄입법의 형태를 취하고 있는 것은 사실이다. 우리사회의 뿌리 깊은 접대ㆍ로비 관행상 이 법은 충격적이고 논쟁적일 수밖에 없다”고 밝혔다.

4. 결 론

필자가 공동대표인 시민과 함께하는 변호사들(시변)은 지난 6일 “대통령은 헌법 제53조에서 정하는 바에 따라 김영란법에 대해 거부권을 행사하여야 한다”는 성명을 발표하였다. 그 이유는 본래의 입법취지가 왜곡되어 위헌의 소지가 크고 민주주의의 해악이 되거나 국제적 망신을 초래할 수 있는 언론인 조항 등에 관하여 국회에 재의를 요구해야 한다는 것이다. 대통령은 헌법수호의 책무가 있다. 과거 거부권 행사의 상당수 사례가 이번 김영란법과 같이 정부법안이 국회의 입법과정에서 변질된 경우이고, 1년 6월 이후로 시행하기로 하여 시급성도 없으므로, 대통령의 거부권 행사에 아무런 장애가 없다.

그럼에도 불구하고 김영란법이 공포될 경우 이는 아직 기본권의 침해는 없으나 장래에 확실히 기본권 침해가 예측되어 미리 앞당겨 현재의 법적 관련성을 인정하는 경우에 해당되므로(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마997), 언론인과 언론사, 사립학교 교원과 임원․직원은 이 법 시행 이전이라도 위헌적 요소를 제거하기 위한 헌법소원을 제기할 수 있다. 현재 시변은 언론인, 사립학교 및 교원 단체와 헌법소원을 제기하는 사안에 관해 논의 중이다.